(富顺法院 潘建忠 郜君)
[摘要]世界历史经验证明:一个成熟发达的国家,必然是一个法治国家。自我们党的十五大正式确立“依法治国的基本方略”以来,“依法治国”逐渐并愈加成为从中央到地方上下一体倡导的基本规则。党的十八大,对法治的提法则更进一步,不仅要“全面推进依法治国”,而且强调“法治是治国理政的基本方式”。同时,伴随着改革开放以来我国国情、世情、党情所发生的一系列深刻变化,以及目前形势异常复杂,变化多端的情况,转型期各种矛盾突出,对党的执政能力也提出了更为严峻的考验。因此,如何实现提升执政能力,则显得尤为紧迫。在“法治”成为治国理政方式的背景下,如何运用“法治思维和法治方式”成为对新时期依法行政和依法维稳的重要要求。本文仅根据笔者所在Z市F县行政执法、维稳工作的调研中发现的问题为切入点,谈讨依法行政在维护社会稳定中的地位、作用及影响,并以基层区县视角分析如何以法治思维和法治方式依法行政,以便在维护社会稳定中发挥应有的作用。全文共9500余字。
以下正文:
一、依法行政在维护社会稳定中的地位、作用及影响(一)行政权力关系国计民生
行政执法是行政机关行使行政权力,管理经济社会事物的重要手段,是全面推行依法行政,建设法治政府的重要环节。行政机关作为国家机器的主要组成部分,由宪法法律赋予其广泛的权力。政府依据宪法和法律,制定行政法规,规定行政措施,发布行政命令,编制和执行国民经济和社会发展计划、国家预算,提出法律议案,领导国家经济、科技、文化、教育、公安、司法、民政等领域的事物。政府的行政权力范围几乎延伸到社会的各个角落,“从摇篮到墓地”无所不管。据统计,在我国80%以上的法律、法规均由行政机关组织实施,而行政执法则涉及到社会生活的方方面面,与老百姓的社会生活息息相关,可以说行政权力关系着国计民生。
(二)依法行政是社会稳定的“诊疗器”
《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》等法律的相继颁布实施,以及2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻执行,为依法行政工作,建设法治政府提供了丰富的法律依据和强有力的法律保障,但在行政机关开展社会建设和管理过程中如果用法不当,就会引发大量社会矛盾纠纷,无形中影响了社会政治的稳定,从而制约社会建设的进程。而确保依法行政是从源头上化解社会矛盾、保持社会稳定、促进社会和谐的关键。只有严格依法行政,才能使合法的权益得到保护;只有依法行政,违法权益才能受到制裁;只有依法行政,社会秩序才能得到更好的维护;只有依法行政,社会才能更加稳定。
(三)大量社会矛盾均与行政权力行使不当有关
当前我国改革已进入攻坚期、深水区,触及到深层次矛盾和重大利益调整,维护社会秩序稳定的任务艰巨。笔者借鉴近年来全国各地产生的群体性事件分析,产生社会矛盾的主要成因:有的行政执法部门在处理社会矛盾纠纷过程中随意性较大,透明度不高,方法简单,宽严标准不一致,使部分群众产生“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的思想认识。而面对严重社会矛盾、社会冲突发生,又不考虑问题产生的原因和不顾及法律的规定,乱抓人捕人,试图通过高压手段“治乱”和“维稳”,或者乱许愿,乱施“恩惠”,试图通过“花钱买平安”。这样做的结果往往是“平安”、“稳定”未得,而引发出更多的社会矛盾和更多的社会问题。
综合以上,依法行政在依法治国,维护社会稳定中具有十分重要的地位和作用。各级政府,能否做到依法行政是维护社会和谐稳定的关键。2012年,笔者所在的F县由县法制办牵头,会同监察局、人大法工室、县人民法院和政府法律顾问组成的执法监督检查组,主要检查了各单位的行政处罚、行政许可、行政强制和行政复议案件的情况。在听取各单位汇报情况并查看卷宗的基础上,在此次检查中发现,F县行政执法工作同样存在上述涉及依法行政和维稳的问题。
二、Z市F县依法行政的现状
(一)制度建设不断完善。多数单位都建立起了各项制度,并在工作中不断进行完善。如建立了案件审理委员会工作制度、行政处罚重大案件集体讨论制度、行政处罚自由裁量工作规则、行政执法考核评议制、行政执法过错追究制等,增强了法律、法规、规章的操作性,为推行执法责任制和全面推进依法行政提供了制度保证。
(二)运用法治思维依法行政意识不断加强。各执法部门及执法人员知法懂法依法行政的意识越来越强。一方面更加重视执法的法律依据,对工作中适用的法律法规进行系统的清理和学习,如商旅局对所适用的相关法律法规进行了清理查找,并汇编成书,更便于指导平时工作。另一方面严格对执法人员法律知识的培训考试制度,未经培训考试合格不得办理执法证件,把好执法人员准入关,如卫生局利用周日休息时间,将委托执法人员集中起来进行学习培训等。
(三)行政执法程序不断规范。重实体轻程序一直是F县执法工作中存在的一个问题,在本次检查中发现,多数部门已经转变观念,不断完善内部审批程序,积极探索合法合理又简洁高效的执法流程。如计生局对全县的文书进行统一规范制定并印发,彻底解决了各乡镇在违法生育征收中卷宗的散乱差现象;又如药监局使用说理性行政处罚文书,开展案卷交叉检查工作,使案件文书叙事更完整,说理更充分,文书整体更规范;再如工商局实行案件二级审核,建立网上办案流程,使办案更加快捷高效。
(四)行政执法的方式方法不断改进。近年来,我县各部门均采取多种方式将行政权力进行了公开,使相对人对行政执法有所了解,执法工作更加阳光、透明。平时的执法工作更加注重人性化执法,加大对法律、法规和政策的宣传解释力度,充分听取相对人的申辩意见,引入调解机制,做到让每例执法都经得起检验。如交警大队建立办案回访工作制度,对执法和服务对象实行回访,听取意见,不断改进执法。
三、Z市F县行政执法工作存在的问题
(一)个别部门对行政执法工作的重视程度不够。检查组在检查中发现个别部门领导对依法行政、依法执法工作仍然不够重视,个别行政执法干部的法律水平不高,对法律法规不熟悉、不理解,影响了行政执法队伍整体素质的提高。如在检查中提供不出行政许可、行政处罚的相关卷宗材料,部分执法人员对本单位的行政执法具体工作不清楚,无法回答解释检查中提出的问题。
(二)目前适用的个别法律法规相对滞后,操作性不强。随着社会发展和改革的不断深入,行政法规、规章及规范性文件与法律相冲突,法律规范的内容滞后与实际不相符,有些法规规章已不能完全适应形势发展的需要,而修订工作还未跟上,以致某些行政执法领域(如化妆品的监管)有法难依和无所适从。另外,有些法规规章过于原则,不具体、不明确,在实践中操作性不强。如劳动保障执法、环保执法等缺乏必要的强制手段和刚性措施,对违法行为的查处难度较大,难以收到立竿见影的效果。
(三)执法环境有待进一步优化。
1.行政管理相对人法律意识不强。有的群众缺乏权利意识,不重视也不会维护自己的权利,当权利受到侵害时,不知借助法律武器加以保护,动辄找领导;有的群众缺乏义务观念,没有自觉支持和配合行政机关的执法活动的意识,对执法活动有抵触情绪,不配合行政执法主体的依法行政,甚至无理取闹、百般阻挠。
2.少数领导干部法治观念淡薄,没有真正将依法行政摆在重要位置,运用法治思维和法治方式解决问题的意识、能力和水平都亟待提高。
3.执法保障机制不够健全。一些执法部门的执法力量薄弱,执法保障机制不配套,硬件设施滞后,执法缺乏一定的经费和保障,对许多违法行为无法及时进行查处。
(四)行政执法人员的综合素质有待进一步提高。各执法部门普遍存在执法人员数量少、年龄偏大,法律知识和业务知识欠缺和监督机制不健全问题。这一现象在乡镇委托执法中尤其突出,甚至在个别执法岗位上,仍然存在只有一个执法人员单独执法的现象。同时,在目前的乡镇委托执法人员中,平均年龄大,法制水平不高,执法理念没有转变,基本沿用以前的工作套路,有时没有严格依照法律程序,给执法工作带来一定风险。
(五)行政执法内部流程不严格,法律文书不规范。虽然多数部门都建立了规范执法流程的相关制度,但在实际工作中还存在建而不用现象,如有些部门虽然建立了《案件审理委员会制度》、《重大案件集体讨论制度》等,但实际操作中却没有运用。在法律文书制作方面,全县各部门水平参差不齐,有些部门仍然存在必要程序欠缺,用语不规范、文书前后矛盾、执行情况不清、等现象。
(六)部门职能有交叉时,缺乏联系沟通。行政执法的有效实施不仅仅靠“单枪作战”,还需要有关部门的协作配合。但由于有些部门之间执法范围界定不清楚,又缺乏协作精神,有了问题时相互扯皮,遇到难题时互相推诿,利益驱动时争相执法,出现某些领域的交叉执法、重复执法或监管盲区。 尤其是随着经济社会不断发展,对某一块工作的检查或整治,单靠一个部门执法往往不能取得较好效果,而F县目前在多部门联合执法上,还没有建立起有效可行的办法。
以上问题的发现,显示出F县在运用法治思维和法治方式依法行政和依法维稳方面的工作并不到位。例如在县工业园区建设征地补偿过程中,因行政机关新老文件拖延导致补偿款未能及时发放,未及时获得补偿款的三十余户约70余村民对此群情激愤,纷纷邀约到省城上访,几乎造成重大群体性事件。该类型事件表明,如何以法治思维和法治方式治国理政成为当前最为迫切的需求。
四、Z市F县运用法治思维和法治方式执政的必要性
“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”是党的十八大报告中的一句话,是对依法治国和进行法治建设的阐述,同样也是笔者对以上调研情况所分析综合的感悟。
(一)全面推进依法治国的需要。
党的十五大正式把依法治国确立为治国理政的基本方略以来,建设法治国家的进程不断加快。也应看到,中国是个有长期封建专制历史的国家,尽管经历上百年的社会改革,人治传统依然难以根除。有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然较为常见。一些领导干部权力意识很强,仍然习惯于以人治的思维和方式处理各类问题,以言代法、以权压法、徇私枉法的现象不在少数。 “奉法者强,则国强;奉法者弱,则国弱。” 行政执法的法治表率,对社会形成良好示范,才能保证所有个人和社会组织按照法律规范行事,社会才能在一种良性循环的状态下发展,广大群众才会信法、守法、用法,通过法律途径解决问题、化解纠纷,最终实现全面推进依法治国的目标。
(二)统一改革发展共识的需要。
改革开放是推动党和人民事业发展的强大动力。毫无疑问,30 多年来,中国的发展依赖于改革,中国的成就也源自于改革。不断深化改革是当前全社会的共识,但是与以往的改革不同,当前改革的时代背景和社会环境都发生了深刻变化。30 多年的改革开放使中国形成了利益多元、思想多样、情况多变的独特社会形态,在这种形态下,社会不可避免地会出现各种利益与矛盾的冲突,以致难以形成改革共识。由此可见,习近平总书记在讲话中提出运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的治国理政思路和方略具有很强的针对性,具有重要的现实意义。
(三)化解矛盾、维护稳定的需要。
当前我国改革已进入攻坚期、深水区,触及到深层次矛盾和重大利益调整,维护社会秩序稳定的任务艰巨。一些地区、一些部门的领导人急功近利,为追逐“政绩”,甚至抛开法律的约束,推行所谓“良性违宪”、“良性违法”式改革,严重侵犯公民的合法权益,引发出各种恶性事件和社会矛盾、社会冲突。在此背景下,强调运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定,尤为紧迫和必要。
五、正确认识法治思维和法治方式的内涵
我们观察、分析和解决社会问题,往往涉及政治、经济、文化、法治等多种评价因素。这些评价因素,对应有政治、经济、文化、法治思维等多种思维模式。所谓“法治思维”是指行政机关依照法治理念,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到和所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。首先,法治思维是建立在法治理念的基础上的,一个平时没有法治理念的执法者遇到问题不可能突然形成法治思维; 其次,法治思维是指执法者运用法律规范、法律原则、法律精神对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、思考的过程。一旦确定了法律依据( 包括法律规范、原则、精神) 然后通过判断、推理,形成认识和解决相应问题的结论、决定。所谓“法治方式”,是指行政机关执法人员在法治理念和法律精神的指导下,通过制定、执行法律、法规、规章,运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题,解决各种社会矛盾、争议,促进经济、社会发展的措施、方法、手段。广泛而言,法治方式包括立法、执法、司法,也包括对法律所创制的制度( 如政府信息公开制度、行政许可制度、行政处罚和行政强制制度、行政复议和仲裁制度) 、机制( 如市场机制、监管机制、监督机制、解纷机制) 、设施( 如行政裁判所、人民调解中心、法庭) 、程序( 如公众参与程序、协商程序、辩论程序、票决程序等) 的运用、适用。法治思维支配法治方式,法治方式是法治思维的行为实践。在依法行政和依法维稳中的法治方式,就是要严格依照法律、法规和行政规章的规定,依法调查取证、依法认定法律事实、依法决定处理方式、依法制作执法文书、依法执行行政决定,一句话就是整个行政执法过程都应当在法律框架内运行。
卢梭在《社会契约论》中指出:“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上,也不是铭刻在铜表上,而是铭刻在公民们的内心里……。”法治思维就是要求行政机关要从思想意识上认识到依法治国、依法行政等对于中国的重要性,突出党对法治的理念态度和规则意识,这是在思想层面对各级领导干部提出的明确要求。而法治方式则强调的是一种行为准则。报告中说:“法治是治国理政的基本方式”。人类社会治国理政的基本方式经历了从人治到法治、从权力支配法律到法律支配权力的历史发展过程。法治作为迄今为止最好的治国理政方式为当今世界各国所普遍采用。运用法治方式意味着执政者要时刻用法律标尺来考量自己的行为,这是在操作执行层面对各级领导干部提出的明确要求。在依法行政和依法维稳的实际工作中,要力克领导干部以个人主观意愿或喜好的拍板定调,要力克行政人员在执法中的随意行而把自由裁量权无限放大,更要克服当为不为与不当为滥为的事件发生。
六、如何运用法治思维和法治方式依法行政、维稳
1.树立法律权威意识,将法治观念深入人心。
美国著名的启蒙思想家潘恩指出:“在专制政府中,国王便是法律。同样地,在自由国家中,法律便应该成为国王。”依法治国简单地说就是依照法律治理国家。一切社会主体的一切行为都要以法律为最高权威。十八大报告指出:“党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”在今后的普法教育中,对于各级领导干部的法律价值观教育非常重要。因为他们是法律的执行者和具体操作者,“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从”。各级领导干部必须加强对法律和法学知识的学习,以自身的实际行动带动广大干部和群众,在全社会形成学法用法的良好风气,树立法律至高无上的权威,为全面落实依法治国方略打下坚实的基础。
2.规范权力运行方式,严格权力运行轨道。
法治的本质在于规制公权力,保障私权利。“法律在政府之上,而且政府和其他人一样并不与法律有亲近的关系。”法治约束的不仅仅是普通民众,更是约束和限制公共权力的运行。只有约束好公共权力,国民的权利和自由才可能安全实现。行政权力的使用和运行都要依照法定程序,一切行政行为都要接受法律拘束与监督,违法行政要承担法律责任,这才符合法治的精神。而行政权力依法规范地行使,又可以对法治社会的形成起到示范、推进、促进作用,并通过对公民权利的保障作用,从而形成法治建设的凝聚力,形成法治环境与法治思维、法治方式运用的良性循环。对于各级领导干部而言,用好手中的权力,严格依法办事,保证行政权力沿着“规范化、法制化”的轨道运行,由此建立起“权责清晰,结构合理、配置科学、程序严密,制约有效”的行政权力运行机制。
3.严格公正执法,杜绝法外干预。
法律的生命力在于实施。我国已经建立中国特色的社会主义法律体系,社会生活的诸多领域几乎都有法可依。古罗马的政治法律思想家西塞罗认为“法律的制定是为了保障公民的福祉、国家的繁昌和人们的安宁而幸福的生活”。严格公正执法最重要做到两点:一是依法行政。强化行政机关的守法、执法观念,充分发挥法律监督、社会监督和舆论监督的作用,健全和完善重大决策的各种规章制度。二是司法公正。培根说过:“一次不公的司法判决比多次不平的举动尤烈。一次不平的举动不过弄脏了水流,而不公的判决则把水源败坏了”。司法是实现社会正义的最有力的保障手段,真正发挥法的规范功能和强制作用,离不开司法机关从严执法的司法活动。在此各级领导干部应当处理好自身与执法、司法机关的关系,切实保障执法、司法机关公正行使职权,杜绝法外干预。
七、养成运用法治思维和法治方式依法行政的具体措施(一)完善行政执法工作制度,健全行政执法机制
1、健全行政执法责任制。政府各部门和乡镇要依据法律、法规和工作实际,制定和健全行政执法责任制,把执法主体、执法内容、执法权力和责任熔为一体,明确执法的职责和要求,使权力与责任相一致,依法追究造成行政执法行为或不当违法的直接责任人的行政和法律责任,保证行政执法的质量和水平。各部门对委托乡镇执法工作要积极探索,在授权和监管方面要建立起行之有效且可操作的相关制度。执法部门要积极做好细化、量化行政处罚自由裁量权工作,搭建网络化行政处罚统一平台,对所有行政处罚案件的办案时限、处理程序、处罚结果等实时监察,最大限度压缩行政执法人员行政处罚的“弹性空间”,让自由裁量更加规范透明,严格规范行政处罚自由裁量权的行使。
2、进一步细化和完善执法评议考核制。将落实执法责任制的情况作为各部门、各镇乡进行年度综合考核的重要内容,并制定科学的考核标准和考评办法。用评议、考核、奖励的办法激励各执法主体单位依法行政,鞭策行政执法人员严格执法、依法办事。推行行政执法案卷评查制度,开展案例指导和优秀执法文书评选活动,开展依法行政示范单位创建活动,对示范单位和个人给予表彰奖励,对开展依法行政工作不力的单位予以通报批评。
3、建立行政执法协调沟通机制。加快行政执法信息化建设,推行执法流程网上管理,逐步实现政府部门之间的信息互通和资源共享,整合行政执法资源,提高行政执法效能,切实转变单独作战、各自为政、工作脱节的局面。
(二)强化法制培训,提高行政执法人员素质
行政执法人员是行政执法工作的最终落实者,其素质高低决定了执法水平的好坏。但要提高行政执法人员素质,需要经过长期正确引导、系统规范和科学管理来点滴养成。
1、加强教育培训。一是利用多种形式组织执法人员学习与执法相关的法律法规,真正做到熟悉、掌握、熟练,切实保证执法人员的法律业务素质与其承担的执法任务相适应。二是各部门要根据执法实际情况设计安排课程,如案卷分析、执法实务、取证技巧等等,避免千篇一律,务求学有所用。三是建立和完善各项业务培训制度,有计划、有针对性地对现有的行政执法人员进行业务知识和法律知识的培训,并将培训工作日常化、制度化,不断增强行政执法人员依法行政的自觉性,提高执法水平和执法质量。
2、加强行政执法队伍的管理工作。一是实行行政执法机构主体资格和行政人员资格审查备案公示制度,强化执法人员资格管理。二是严格执法人员考评制度,对滥用职权、执法犯法、徇私枉法和不称职、不适应行政执法工作的人员,一律吊销执法证件。三是各执法部门要加大对委托执法人员的管理力度。目前,委托执法人员的管理相对松散,委托部门要严把执法资格准入关,定期对委托执法人员进行知识更新培训,建立起考评制度。
3、建立完善有效的监督机制和制约机制。一是制定奖惩办法和错案追究责任制,对在行政执法工作中成绩突出的予以表彰或奖励,相应对违法者实行有效地惩戒;二是完善办案制度,如建立公开办案制度,内部监督制度,聘请社会执法监督员制度。
(三)加强普法教育,优化行政执法社会环境
1、在部门工作人员特别是领导干部中加强普法教育。建立干部学法制度,强化对行政执法人员的培训和考核制度。通过对各级领导干部的法律知识培训和普法教育,增强各级领导干部的法治观念,杜绝或减少执法中的权力干预,严格依法决策,确保法律法规的全面正确实施。
2、在基层群众中继续深入持久地开展普法教育。利用电视、网络等媒体加强法律知识宣传,鼓励各部门创新法律知识宣传的形式,将法律宣传任务分解落实到基层,充分发挥好基层法律工作者和法律能手的宣传带动作用,形成人人学法、人人知法、人人守法的良好风尚,从而为行政执法奠定广泛而坚实的群众基础。
(四)强化行政执法监督,形成监督合力
行政执法监督是依法行政的重要组成部分,是国家行政管理的基本环节之一。不断创新行政执法监督方式,坚持行政内部监督与外部监督相结合,充分利用各种监督渠道,形成监督合力,共同提高行政执法监督的力度。
1、加强党的监督。加强党内监督,各级党委(或党组)针对行政执法中出现的问题,要及时予以纠正或提出正确、切实可行的改进意见。
2、加强国家权力机关的监督。人大及其常委会的行政监督是对行政机关的行政行为的全面监督。通过听取并审议政府工作报告、依法行政情况报告和组织进行行政执法视察,及时发现并纠正不合法的行政执法行为。
3、加强司法机关的监督。司法机关依法对行政机关实施监督,是促进依法行政的重要保障。行政执法机关应自觉接受司法机关的监督,要落实行政机关首长出庭应诉制和定期联系会议制、搭建行政机关与司法机关协调衔接沟通平台,完善行政诉讼工作良性互动机制,共同解决行政执法中存在的问题,切实保障执法监督职责的履行。
4、加强媒体和社会的监督。广播、电视等媒体要加强对行政执法行为的监督,对那些执法不严、违法不究、不负责任和滥用职权、执法犯法的行为予以公开曝光,敦促行政执法人员严格依法办事。
5、加强行政机关内部层级监督和专门监督。强化上级对下级、政府对部门的监督。按照《四川省行政执法监督条例》的规定,加强政府法制监督,明确政府法制机构的监督主体地位和作用,将监督工作作为政府法制机构的核心职能,将行政机关是否全面履行法定职责作为政府执法监督的主要内容,健全和完善监督机制,将行政职权行为全面纳入监督视野,进一步强化政府法制机构对行政执法工作的监督指导作用。理顺行政执法监督和纪检、监察、审计等专门监督关系,加强信息沟通和工作协作,并采取有效措施使现有的各种内部监督有效运作起来。
编辑:熊丹
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