(副市长、市公安局党委书记、局长 马宏)
党的十八大从战略和全局的高度,明确提出要“全面推进依法治国”,党的十八届三中全会强调要“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。当前,党的十八届四中全会又召开在即,必将开启“法治中国”的新征程。自贡作为一座老工业城市,正处在加快次级突破、实现全面小康的关键时期,市委强力实施依法治市战略,把厉行法治贯穿于推动改革发展、维护稳定和谐的全过程,为各项建设事业提供了坚强的法治保障,集中体现了与党中央保持高度一致的政治意识和大局意识。公安机关作为国家重要的行政管理力量和刑事司法力量,如何紧随国家法治建设步伐,具体改革措施,是必须面对的一个全新课题,值得公安机关深思。
一、始终抓住观念更新这个先导,用正确的理念引导执法规范正确的执法理念是执法工作的行动基础和价值取向。随着社会的不断进步,公安机关的执法环境发生了很大变化,对执法活动提出了更高的要求。但一些民警的执法观念还没能跟上法治社会的发展要求,不但损害了公安机关的形象,损害了文明法治的形象,损害了党和政府的威信,更损害了警民关系,影响到社会的和谐稳定。在这种形势下,必须通过大力加强执法思想教育,使民警摒弃陈旧的执法理念,牢固树立正确的执法思想,打牢规范执法的思想根基。
(一)坚持“法治”理念。法律是公民权利的保障,也是执法行为的依据。坚持“法律至上”原则,维护法律的权威,是民警最基本的职业操守。要以正确全面理解法律为前提,不断探求法律条文背后的法理和法律精神,而不能仅仅停留在对法律条文的表面理解上,防止对法律的误解、误用。在执法工作中,要严格区分罪与非罪、重罪与轻罪、此罪与彼罪、罪责大与小,做到罪与罚相适当。对于公众关注的疑难复杂案件,在侦查阶段,要邀请检、法提前介入,邀请有关法学专家会商,使每一件案件都经得起历史检验、经得起社会评价、经得起法律衡量,避免冤假错案的发生。
(二)坚持“民本”理念。公安机关执法的权力是人民赋予的,必须服务和服从于广大人民群众的根本利益,把实现好、维护好、发展好广大人民群众最根本的利益作为一切工作的出发点和落脚点。要结合党的群众路线教育实践活动,强化宗旨观念和群众观念教育,增强全体民警的民本意识,使每一名民警都清清楚楚地明白“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”这一根本问题,始终站到群众的立场上,把人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在首位,带着对群众的深厚感情去执法、去服务,坚决杜绝漠视群众疾苦、伤害群众感情、损害群众利益等问题的发生。
(三)坚持“公正”理念。公平和正义是法治的最终目的和最高追求,要求执法者不徇私情,秉公执法。要强化“公平正义是公安工作生命线”的意识,把公平用权、公正执法、公道处事的理念根植到每一名民警的头脑中,落实到每一名民警的实际行动中,贯穿到每一项执法工作、每一个执法环节中。在适用法律时,凡是公民合法的权益,都要平等保护,对任何公民的违法行为都要依法予以追究,一视同仁,做到不袒护任何一方,不轻信任何辩解,不忽视任何情节,不违反任何程序,不被任何外界干扰牵制,依法依规实施调查,履行程序。
(四)坚持“和谐”理念。长期以来,执法活动偏重于震慑性,以有罪推断、打击目的去执法已经成为习惯,这不仅干扰了公安机关对法律事实的清晰判断,也使执法成为简单生硬的代名词,带来了一系列的社会矛盾。为此,必须按照“理性、平和、文明、规范”的执法要求,坚持融法、理、情于一体,做到以法为据、以理服人、以情感人。要设身处地地考虑当事人的切身感受,对执法相对人坚持无罪责推定,对上访申诉人坚持有理推定。要严格强制措施和限制人身自由处罚的适用,强化调解手段运用。要推行说理式执法,在查清事实的基础上,以平和的态度和方式,加强对当事人的教育,做到讲清法理、讲通情理、讲明事理,让当事人心服口服、配合执法、主动受罚,减少执法争议,努力实现法律效果与社会效果的有机统一。
二、始终抓住制度建设这个关键,用严格的管理保证执法规范“无规矩不成方圆”。规范和约束执法活动,关键在于执法制度建设。只有把公安执法工作全部纳入程序化、规范化、制度化的轨道,只有让广大民警养成用严格的执法制度和流程执法的习惯,才能确保严格、公正、文明执法。随着执法环境和执法要求的变化,一些执法管理制度、执法监督制度已明显滞后,难以适应变化了的形势,造成执法流程不严密,执法监督不到位,执法绩效评价和结果运用制度不完善,这既容易引发各类执法问题,又难以激发民警严格、规范执法的积极性和主动性。因此,必须积极探索切实有效的管理措施,坚持用流程标准来健全制度,用实时的管理制度来有效地约束和规范执法活动,减少和杜绝执法的随意性,努力实现执法工作的标准化和精细化。
(一)细化执法标准。以公安部制定实施的《公安机关执法细则》为基础,根据基层公安机关执法活动的实际,从民警日常执法最急需、最容易发生问题的执法事项、执法环节入手,客观分析存在问题的原因,找准重点和切入点,制定接处警、刑事案件办理、行政案件办理、劳动教养案件办理、网上执法等工作规范,对治安巡逻盘查、交警纠正交通违法、群体性事件处置、调处纠纷、窗口服务、现场勘查、值班备勤、证据和涉案财物管理等原则性执法规定及常见违法行为量罚标准进行量化,使每个环节、每个流程都有明确具体、易于操作的工作标准和程序,将民警执法行为和执法动作纳入制度约束之下,减少民警的自由裁量权。
(二)固化执法责任。职权由法定,有权必有责,完备的执法责任体系是规范执法的前提和保证。要按照中央政法委关于执法责任体系建设的要求和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》,从界定执法主体职责入手,分级设定执法办案权限,将办理刑事和行政案件、公安行政管理等执法事项和责任细化分解到警种部门和执法办案的呈报、审核、审批、执行等各个环节岗位,明确执法职责和权限。要按照“谁审批,谁负责”、“谁执法,谁负责”、“职权与责任相统一”的原则,进一步明确主要领导、分管领导、科所队负责人和执法民警个人等不同层级的执法责任,形成从上到下、严密无间、环环相扣的问责体系,切实加大执法过错责任追究力度。要严格界定警务活动与非警务活动的界限,对不属于公安机关职责范围内的事情,特别是对征地拆迁等非警务活动严禁参与,对其他群体非对抗性矛盾,要切实做到出警有据、合理用警、责任明确,确保公安机关的警务活动始终在合法轨道上运行。
(三)硬化执法考评。通过建立民警个人执法档案,将执法质量考核延伸到具体经办民警,变单一的数字考核为质量与数量、过程与结果相结合的综合考核,使民警人人肩上有担子、个个身上有压力。严格个案审核考评,从接处警、受理、立案、查处、案件的定性、处罚等方面,逐案考评,及时发现个案中存在的问题和不足,随时指出并督促限期整改,确保整体案件质量。抓好日常执法检查工作,把一案一评、每月考评、每季考评与半年考核、年终考核结合起来,实现执法质量考评工作的经常化。注重考评结果运用,将执法质量考核成绩作为硬指标,纳入执法单位及其领导年终综合考核、绩效考评档案中,与领导的政治荣誉、经济利益、职务升降紧密挂钩。同时,把执法质量考评与民警晋职、晋级、晋衔以及表彰奖励挂钩,利用执法质量考评为民警提供一个发挥和竞争的平台,给队伍注入压力和动力,从而推动整体执法质量的提高。
(四)强化执法监督。要完善内部监督机制,综合发挥纪检、法制等部门的作用,将执法监督的触角延伸到公安执法活动的各个环节,落实事前、事中、事后监督措施,形成监督合力。要完善外部监督机制,依法公开办理刑事案件、行政案件、行政许可事项的执法依据、执法程序、执法进度和执法结果,严格执行执法告知、公开听证、公开调解等制度,聘请人大代表、政协委员、企事业单位及人民群众代表担任执法监督员,主动接受社会各界监督。要完善网上监督机制,以公安信息化应用平台为载体,全面推行案件网上受理、办理和网上审核审批工作,实现刑事、行政案件办理环节和法律文书的全程规范化网上运行,加强全程网上实时监督,随时在网掌握各单位接处警、发破案、强制措施使用、涉案人员财物处理结果,在公众互联网上建立网上举报信箱,拓宽网上举报渠道。
三、始终抓住素质提升这个根本,用扎实的培训促进执法规范“奉法者强则国强,奉法者弱则国弱”。民警个体综合素质的高低,直接关系到公安队伍群体执法效果,关系到党群、警民关系和社会对公安机关的理解度、满意度。随着依法治国进程的加快,社会和公众对公安执法工作的要求愈来愈高、愈来愈严,公安工作面临的新情况、新问题、新事物层出不穷,执法队伍的素质不强、执法水平不高,已经成为影响公安机关公众形象的一个关键问题。因此,通过不断完善和改进培训方法,进一步提高民警的执法素质和执法水平,已成当务之急。
(一)开展普及式培训。结合“三个必训”,建立常态学法机制,有计划对民警进行定期培训,系统学习通用和专门法律知识,保证民警准确理解、熟练运用本岗位所涉及的专门法律。在深化“大练兵”全员培训的基础上,要按照“缺什么、补什么”的要求,根据不同岗位的工作特点有针对性地开展专业培训,对执法水平不高的民警开展技能培训,对执法缺乏艺术性的民警开展方法教育。
(二)开展评析式培训。定期组织召开由全体民警参加的执法工作评议会,对办案单位执法情况进行综合分析。结合日常审核工作中发现的问题及一些典型的案例,开展案例教学,以案析法,避免类似的问题在其他岗位或其他民警身上重复发生。通过评选精品案例、样板卷宗和通报典型执法过错案件等形式,树立典型,鞭策后进,全面调动民警苦练基本功的积极性。
(三)开展换位式培训。主动加强与检察院、法院的沟通联系,定期召开公、检、法联席会议,通报执法办案情况,相互交流办案经验。组织承办人和审卷人到场旁听庭审,尤其重大、疑难、复杂案件,通过现场观摩公诉人与辩护人之间针锋相对的控辩,使民警充分了解法院审判程序以及成功诉讼案件在证据、程序方面所要具备的条件和具体要求,把法庭当“课堂”,变被动接受监督为主动接受学习。
(四)开展认证式培训。结合警种岗位的不同特点,认真落实执法资格认证制度,设立相应不同的资格考试等级,对全体执法办案民警进行主办资格认证。民警必须通过培训、考试合格后才能取得执法资格,凡不具备执法主体资格、未通过执法资格考试的不得上岗执法。对因工作失误导致出现重大涉法涉诉信访案件或有其它严重执法过错的民警,取消其执法资格,及时调离执法岗位。
(五)开展帮带式培训。以法制部门民警为主,组建基层执法质量服务队,通过参加基层单位执法办案,及时了解执法情况和执法需求,指导案卷办理、纠正执法差错、反馈执法问题、传授法律知识、解决适用法律问题、推广执法典型。针对执法队伍年轻化、执法经验不足的实际,明确有经验的领导和民警,结对帮带年轻民警,定人员、定时间、定目标,有针对性地提高年轻民警的法律素养和执法能力,使他们尽快适应执法岗位要求。开辟网上法律课堂,提供网上在线服务,针对突出执法问题和具有普遍指导意义的执法事项及时提供专业解答,实现民警随时可以网上学法,及时全面掌握最新的法制动态。
四、始终抓住环境优化这个前提,用坚实的保障助推执法规范改善执法环境、加强执法保障是执法规范化建设得以顺利开展并快速推进的重要保证。实践证明,经费紧张、警力不足、工作环境不好、后顾之忧严重等问题,仍是影响执法规范化建设的重要因素。因此,当前和今后一段时期,执法保障必须要放在更加突出的位置,切实解决好制约公安规范执法的瓶颈性问题。
(一)充实警务保障。关注基层、倾斜基层,按照实际管辖人口数、治安任务轻重程度,以贯彻落实《公安机关执法勤务机构人民警察警员职务套改方案》为契机,重新核定公安编制,尤其是增加基层警力编制,以切实保障公安机关正常的执法需要。积极争取党委、政府的重视和财政的支持,在切实落实县级公安机关经费保障标准的基础上,逐级倾斜、逐年增加、逐步提高,加大对公安工作的资金投入,为执法规范化建设提供最大限度的经费保障。紧紧围绕“功能完善、设施齐全、突出实用”的建设要求,强力推进一线单位特别是派出所功能分区建设,实现“服务区有序、办公区安静、办案区安全、生活区舒适”的目标。要严格按照《公安派出所装备配备标准》,为基层一线执法执勤民警配备对讲机、防弹防刺背心、防割手套及防弹头盔、警棍等必要的防护装备和武器。针对侵害民警执法权益案件取证难等情况,还应当配备录音笔、照相机、警务通、执法记录仪等科技装备,便于固定现场证据,保障执法公正与执法安全。
(二)完善维权保障。警察执法权威性的强弱是一个国家政治文明、法制文明和社会文明的晴雨表,确保公安执法权威,其实就是树立党委政府威信。针对近年来侵害民警执法权益案件逐渐增多、公安民警职业风险不断增大的情况,在积极引导民警正确认识问题、趋利避害、增强防范风险意识的基础上,要健全民警执法权益保障长效机制,旗帜鲜明地为民警维权,理性、规范、依法核查每一起群众投诉,及时对未认定有责投诉的民警进行正名,认真做好对相关群众的劝解工作,做到取信于民、取信于警。对于民警执法权益受侵害的案件,特别是暴力袭警犯罪活动,要坚持依法护警、依法惩处的方针,从重从快查办,起到惩处一个、教育一片的效果,决不可姑息养奸,使侵害民警合法权益的现象形成气候。
(三)加强舆论保障。随着信息传媒技术的发展,各类公众媒体和网络已经成为绝大多数公众获取信息和反映意见的主要途径,对公安执法活动的过度关注、炒作,已经成为影响执法活动的重要因素。过去的执法活动是居高临下“说上句”,而当前的执法是“大众麦克风”时代,人人都是记者,人人都在评价,公安民警准备不足就容易引发涉法、涉诉案件,面临恶炒。因此,公安机关在与社会沟通互动过程中,必须正确认识各种社会媒体的桥梁与媒介功能,准确把握社会媒体的需求及受众心理,通过建立公安机关新闻发言人制度、协调有关媒体定期开展警民交流活动、开辟警民网络互动平台、健全舆论引导机制等多种形式,在公安机关和人民群众之间架起一座沟通的桥梁,增强理解,寻求支持,并利用各种社会传媒大力宣传公安机关“立警为公,执法为民”思想和公安民警的先进事迹,充分展现公安机关和人民警察的良好形象,从而为公安执法工作的顺利开展营造良好的舆论环境和积极的社会氛围。
编辑:熊丹
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